Il PNRR ha ridotto del 19% i tempi delle gare pubbliche

Le nuove regole aiutano gli enti pubblici, ma i cantieri non cambiano passo

Per anni, in Italia, la storia delle opere pubbliche è sembrata seguire sempre lo stesso copione: bandi complicati, gare lente, cantieri che partono tardi e lavori che si trascinano. Il PNRR avrebbe dovuto cambiare proprio questo meccanismo, trasformando le risorse europee in scuole, strade, asili, infrastrutture e interventi sul territorio. Una sfida da 194,4 miliardi di euro tra prestiti e sovvenzioni, articolata in 7 Missioni: dalla digitalizzazione alla transizione ecologica, dalle infrastrutture alla salute, fino al capitolo REPowerEU. Il Piano resta vincolato al raggiungimento di milestone e target, cioè riforme, investimenti e obiettivi misurabili da completare entro la metà del 2026.

Secondo un report della Banca d’Italia, qualcosa è cambiato davvero, ma solo in parte: il Piano ha fatto correre gli appalti, non ancora i cantieri. Le nuove regole, basate su obiettivi, scadenze, monitoraggio e incentivi, hanno reso più veloce la fase amministrativa, cioè il passaggio dal bando all’aggiudicazione. Una volta aperto il cantiere, però, la durata complessiva dei lavori resta simile a quella delle opere non finanziate dal PNRR. La burocrazia, insomma, ha accelerato; l’esecuzione materiale delle opere resta il vero collo di bottiglia.

Il confronto tra appalti PNRR e ordinari

Per capire dove il Piano abbia davvero cambiato passo, bisogna seguire l’intero percorso di un’opera pubblica. Non basta sapere se le risorse sono state stanziate: occorre vedere che cosa accade dal bando alla gara, dall’aggiudicazione all’apertura del cantiere, fino all’avanzamento dei lavori. È su questa sequenza che si concentra l’analisi, costruita sui dati dell’Anac per le procedure di gara e su quelli delle Casse edili per seguire l’evoluzione dei cantieri tra il 2021 e il 2023. Il campione monitorato riguarda 204.946 appalti pubblici comunali pubblicati tra il 2016 e il 2023: 178.513 sono appalti ordinari, cioè non finanziati dal PNRR, 6.275 sono rimasti dentro il Piano e 20.158 erano stati inizialmente inseriti nel PNRR ma sono poi stati definanziati.

Anche la dimensione economica cambia molto: gli appalti PNRR rimasti nel Piano valgono in media 715.601 euro, più di tre volte i 212.558 euro degli appalti non PNRR. Più basso, invece, il valore medio dei progetti definanziati, pari a 154.345 euro. Il confronto tra questi tre gruppi permette di misurare se le regole del Piano abbiano prodotto risultati diversi rispetto alle procedure tradizionali.

Quali settori dominano gli appalti PNRR

Per capire perché il nodo dei cantieri resta così importante, bisogna guardare prima di tutto a che cosa viene messo a gara. Il confronto non riguarda soprattutto servizi, forniture o acquisti di beni, ma opere materiali: interventi che devono essere progettati, assegnati, aperti fisicamente su un territorio e poi portati avanti fino alla conclusione. In tutte e tre le categorie considerate prevalgono nettamente i lavori di costruzione: rappresentano il 92,13% degli appalti non PNRR, il 97,99% di quelli rimasti nel Piano e l’88,62% dei progetti poi definanziati.

Le altre voci hanno un peso molto più ridotto. La manutenzione vale il 2,34% tra gli appalti ordinari, appena lo 0,19% tra quelli PNRR rimasti e il 4,69% tra i definanziati. Trasporti, energia e macchinari elettrici restano sotto il 3% in tutti i gruppi. Questo dato chiarisce il perimetro dell’analisi: quando si parla di PNRR e appalti comunali, si osservano soprattutto lavori di costruzione, cioè opere che non si esauriscono nella procedura amministrativa, ma devono passare dalla gara al cantiere e poi all’avanzamento fisico dei lavori.

Appalti PNRR, meno affidamenti diretti e più gare

Per capire perché la fase amministrativa abbia funzionato meglio, bisogna guardare anche a come sono stati assegnati i lavori. Gli appalti PNRR rimasti nel Piano, infatti, sembrano muoversi più spesso dentro procedure strutturate rispetto agli appalti ordinari. Come si vede anche dal grafico, le gare competitive, cioè quelle più aperte al confronto tra operatori, rappresentano il 17,51% degli appalti PNRR, contro il 10,77% di quelli non finanziati dal Piano e il 6,20% dei progetti poi definanziati. La procedura più usata resta però quella negoziata, in cui l’amministrazione consulta alcuni operatori economici: riguarda il 56,27% degli appalti PNRR rimasti nel Piano e il 46,80% di quelli ordinari.

La differenza più netta emerge sugli affidamenti diretti: tra gli appalti PNRR rimasti nel Piano sono il 26,22%, mentre negli appalti non PNRR arrivano al 42,29% e nei progetti definanziati al 65,01%. Il dato suggerisce che gli interventi rimasti dentro il Piano sono stati gestiti meno spesso con assegnazioni dirette e più frequentemente attraverso percorsi di gara o confronto tra operatori. È un elemento importante, perché aiuta a spiegare come il PNRR abbia inciso non solo sui tempi, ma anche sul modo in cui le amministrazioni hanno organizzato la fase di affidamento.

Perché il PNRR sblocca più appalti pubblici

Il primo effetto evidente si vede nella fase in cui un’opera pubblica passa dalla gara all’assegnazione dei lavori. Gli appalti finanziati dal PNRR arrivano all’aggiudicazione nell’88% dei casi, mentre gli appalti comparabili non finanziati dal Piano si fermano al 69%. La differenza è di 19 punti percentuali e segnala un cambio di passo nella capacità delle amministrazioni di chiudere la procedura e arrivare alla firma del contratto. Il confronto è ancora più significativo se letto rispetto al valore medio di riferimento del 2020, pari al 79,6%: gli appalti PNRR si collocano sopra questa soglia, quelli ordinari restano sotto.

Il miglioramento emerge anche con una misura più ampia, che considera non solo gli appalti aggiudicati, ma anche quelli già arrivati all’apertura del cantiere. In questo caso il vantaggio dei progetti PNRR è di 12 punti percentuali, a fronte di un valore medio di riferimento dell’80,8% nel 2020. Non è un dettaglio secondario, perché mostra che il Piano non ha inciso soltanto su un passaggio formale, ma sulla capacità di portare più progetti oltre lo stallo iniziale. Quando un intervento rientra nel perimetro del PNRR, insomma, aumentano le probabilità che non resti bloccato lungo il percorso amministrativo.

Come il PNRR accorcia i tempi di gara

Il vantaggio non riguarda solo la probabilità di arrivare all’aggiudicazione, ma anche la velocità con cui questo passaggio viene completato. Tra gli appalti che arrivano all’assegnazione, quelli PNRR vengono aggiudicati in media 10 giorni prima rispetto a quelli ordinari comparabili: la stima è di 10,22 giorni in meno per i progetti rimasti nel Piano e di 10,23 giorni per quelli inizialmente inseriti nel PNRR e poi definanziati. La riduzione è pari al 19%, calcolata su una durata media di riferimento di 53 giorni.

Il dato quasi identico tra i due gruppi mostra che, nella fase di gara, anche gli interventi poi usciti dal Piano avevano beneficiato delle stesse regole. È un risultato rilevante, ma va letto nel punto giusto della catena: non significa che l’opera venga conclusa prima, ma che il tratto amministrativo tra pubblicazione del bando e aggiudicazione si accorcia.

Quali regole hanno fatto funzionare il PNRR

Il risultato non dipende soltanto dalla possibilità di usare procedure più snelle. L’analisi distingue infatti tra diversi fattori: regole più flessibili, maggiore ricorso a soggetti qualificati per gestire le gare, obiettivi vincolanti e controlli più ravvicinati. L’effetto complessivo del PNRR sulla probabilità di aggiudicazione è di 19 punti percentuali, ma non tutte le leve pesano allo stesso modo. Il fattore principale è la logica “a risultato”: le risorse non vengono considerate acquisite una volta per tutte, ma sono legate al raggiungimento di traguardi precisi.

Nei Comuni capoluogo, dove non entra in gioco l’obbligo di centralizzare le gare, questa componente è associata a un aumento di 15 punti percentuali della probabilità di aggiudicazione. La centralizzazione delle procedure nei Comuni non capoluogo aggiunge invece 6 punti percentuali, mentre l’effetto delle procedure più flessibili risulta più limitato. Il punto, quindi, non è solo togliere qualche passaggio burocratico, ma costruire un sistema in cui la Pubblica amministrazione viene spinta a chiudere davvero i procedimenti.

Come la centralizzazione aiuta gli appalti PNRR

Un altro elemento decisivo riguarda chi gestisce materialmente le gare. Per molti Comuni, soprattutto quelli non capoluogo, il PNRR ha spinto verso una maggiore centralizzazione delle procedure: per i progetti del Piano questi enti dovevano rivolgersi a centrali di acquisto o aggregatori qualificati, mentre per gli appalti ordinari potevano continuare a gestire le gare in autonomia. Il risultato è positivo: questa delega aumenta di 6 punti percentuali la probabilità che l’appalto arrivi all’aggiudicazione.

Il contributo resta positivo anche se si guarda a una misura più ampia: gli appalti aggiudicati o già avviati. In questo caso il vantaggio è di 4 punti percentuali. L’effetto, però, riguarda soprattutto la possibilità di chiudere la gara. Incide meno sulla durata della procedura, una volta avviata. Su questo secondo aspetto il risultato è positivo, ma non abbastanza netto da essere considerato statisticamente significativo. Il dato racconta un aspetto spesso sottovalutato: le amministrazioni locali non partono tutte dallo stesso livello di competenze, personale e organizzazione. Quando le procedure vengono gestite da strutture più attrezzate, il percorso verso l’assegnazione dei lavori diventa più solido. E risulta meno esposto al rischio di fermarsi.

Consigliato dalla redazione

L’annuario 2025 di Truenumbers

Tutti i dati che hanno segnato l’anno in un unico volume di 200 pagine. Grafici, analisi e zero opinioni. Solo fatti supportati da dati ufficiali.

Scopri i contenuti

Come il PNRR riduce i divari tra Comuni

L’effetto del PNRR non è uguale per tutti. I risultati più evidenti, nella fase di aggiudicazione, emergono nei Comuni che partivano da una capacità amministrativa più debole. Non si tratta di una valutazione generica: l’analisi misura questa capacità attraverso un indice costruito su 11 indicatori, che considerano l’efficienza degli uffici, le caratteristiche della leadership politica locale e la solidità della gestione economico-finanziaria.

I Comuni vengono poi confrontati sulla base della loro situazione precedente al PNRR, osservata nel biennio 2018-2019. Il divario emerge nei risultati: nei Comuni con minore capacità amministrativa l’effetto sulla probabilità di aggiudicazione arriva a 23 punti percentuali, contro 18 punti nei Comuni più strutturati. Anche guardando alla misura più ampia degli appalti aggiudicati o già avviati, il vantaggio resta maggiore negli enti più fragili: 14 punti percentuali contro 11. Il PNRR, quindi, non agisce soltanto come fonte di finanziamento, ma anche come meccanismo di rafforzamento della macchina pubblica: dove l’amministrazione era meno attrezzata, regole più chiare, obiettivi e supporto organizzativo hanno aiutato a ridurre almeno una parte dello svantaggio iniziale.

Come il PNRR accelera l’avvio dei cantieri

Il miglioramento si vede anche quando si passa dalla carta al cantiere. Per misurare questa fase, l’analisi non si ferma ai dati sui bandi, ma guarda anche alle informazioni delle Casse edili sullo stato di avanzamento dei lavori. Il risultato è che i progetti PNRR hanno una probabilità di avvio superiore di 7 punti percentuali rispetto agli altri appalti comparabili. Il vantaggio emerge anche nella prima fase di avanzamento: quando si considera il raggiungimento di almeno il 25% dei lavori, l’effetto positivo è di 5 punti percentuali.

Una parte di questo risultato è legata alla maggiore liquidità riconosciuta alle imprese all’inizio dei lavori. Per i progetti del Piano, l’anticipo sui pagamenti passa dal 10% al 30%. La misura è diventata operativa dal 2024 ed è più rilevante per i cantieri ancora nella fase iniziale. Il legame con la liquidità si vede soprattutto nei progetti pubblicati nel 2023 o dopo. In questi casi, l’effetto sull’avvio dei cantieri sale a 8 punti percentuali. È un dettaglio tecnico solo in apparenza. Può fare la differenza quando l’impresa deve organizzare mezzi, personale e materiali. Con più risorse disponibili subito, aprire il cantiere diventa più semplice.

Perché l’effetto del PNRR si ferma nei cantieri

Aprire un cantiere non significa automaticamente portare l’opera fino alla fine. Dopo l’avvio, infatti, bisogna vedere se i lavori avanzano davvero e con quale ritmo. Su questo punto l’effetto del PNRR diventa meno forte. Se si considera qualsiasi forma di avanzamento del cantiere, il vantaggio rispetto agli altri appalti comparabili è di 3 punti percentuali. Nella prima fase dei lavori, quando l’opera raggiunge almeno il 25% dell’avanzamento, l’effetto sale a 5 punti; quando invece il progetto arriva almeno a metà percorso, torna a 3 punti.

Nella fase più vicina alla conclusione, oltre il 75%, il vantaggio si riduce a 1 punto percentuale e non risulta significativo. Anche il confronto con i progetti definanziati va nella stessa direzione: per gli interventi usciti dal Piano, gli effetti nelle diverse fasi di avanzamento sono negativi, tra -1 e -2 punti percentuali. Il PNRR, quindi, aiuta soprattutto a far partire i cantieri, ma non basta a garantire che i lavori procedano più rapidamente fino alla chiusura.

Cosa succede ai progetti usciti dal PNRR

Un passaggio a parte riguarda i progetti definanziati, cioè gli interventi che erano stati inizialmente inseriti nel PNRR ma che sono poi usciti dal Piano. In questi casi, l’effetto sull’esecuzione dei lavori diventa negativo. La probabilità di avvio del cantiere cala di 1 punto percentuale rispetto agli appalti comparabili, mentre qualsiasi forma di avanzamento registra un effetto di -2 punti. Il dato resta negativo anche guardando alle diverse fasi dei lavori: -1 punto quando l’opera raggiunge almeno il 25% dell’avanzamento, -2 punti quando arriva almeno al 50% e ancora -2 punti oltre il 75%. Questo andamento segnala che l’uscita dal PNRR può avere indebolito la spinta organizzativa e finanziaria che aveva sostenuto l’avvio dei progetti rimasti nel Piano.

Come il PNRR migliora anche le gare ordinarie

Un altro dato importante riguarda ciò che è accaduto fuori dal perimetro del Piano. La gestione degli appalti PNRR avrebbe potuto assorbire energie, personale e attenzione, rallentando le procedure ordinarie. L’analisi, però, non trova evidenza di questo effetto: gli appalti non PNRR non risultano penalizzati. Al contrario, nei Comuni più esposti al Piano la probabilità di aggiudicazione delle gare ordinarie aumenta di 3 punti percentuali.

Il miglioramento si ritrova anche nella misura più ampia degli appalti aggiudicati o già avviati. Anche in questo caso l’aumento è di 3 punti percentuali. È un segnale interessante. Indica che il metodo PNRR può avere prodotto un effetto di apprendimento dentro le amministrazioni: procedure più organizzate, maggiore abitudine al monitoraggio, gestione più orientata al risultato. Il beneficio del Piano, quindi, potrebbe essere più ampio di quanto emerga dal confronto diretto tra appalti PNRR e non PNRR. Una parte degli appalti ordinari, infatti, potrebbe avere già incorporato alcune delle nuove pratiche.

Leggi anche: In Italia 282 aziende oltre il miliardo di fatturato
Fonti: Banca d’Italia
Anni di riferimento: 2016-2023

Ti piace citare i numeri veri quando parli con gli amici?
Allora seguici su Telegram, LinkedIn, X, Instagram, TikTok e Facebook.